煙花爆竹行業剛性執法和記分管理的探索和實踐
作者：CFFA發布機構：未知發布日期：2014-08-04
煙花爆竹行業剛性執法和記分管理的探索與實踐
瀏陽市安全生產監督管理局
瀏陽市安全生產監督管理局
瀏陽是“中國煙花之鄉”，是湖南乃至全國高危行業集聚度最高的縣市之一。全市有煙花爆竹生產企業954家，年產值近200億元。煙花爆竹是我市的傳統支柱產業和富民產業，但也是高危險和高風險行業。近年來，我市一直高度重視煙花爆竹安全生產工作，把煙花爆竹安全監管執法作為全市安全生產工作的重中之重、擺在更加突出的位置來抓。特別是去年以來，按照瀏陽市委、市政府提出的“嚴查、嚴管、嚴處、嚴罰”的安全監管要求，針對煙花爆竹行業安全隱患比較突出的現狀，創新煙花爆竹安全監管的方式方法，出臺了《瀏陽市煙花爆竹行業重大事故隱患處罰基準》和《瀏陽市煙花爆竹企業安全生產記分管理暫行辦法》，在全市范圍內統一執法尺度，突出執法重點，規范執法程序，以安全生產監管執法促進行業規范，取得了較好的效果。
一、在煙花爆竹行業推行剛性執法和記分管理的背景
煙花爆竹安全監管工作涉及面廣，管理難度大，安全監管工作任重而道遠。去年來，我市認真貫徹上級的部署和精神，緊緊圍繞“全覆蓋、零容忍、嚴執法、重實效”的總體要求，在全市各行業尤其是煙花爆竹等重點行業領域全面開展安全生產大檢查工作，通過扎實推進煙花爆竹行業的整合提升、專項治理、打非治違、標準化創建等工作，較好地防控了事故，推動了全市安全生產形勢的穩定。但是，從我市煙花爆竹日常安全監管執法的情況來看，一些本質性的問題還沒有得到徹底解決，主要表現為：一是部分煙花爆竹企業安全隱患反復出現。煙花爆竹行業存在的問題沒有得到根本性解決，尤其是超范圍生產、超負荷生產、超定員作業、超藥量儲存、擅自改變工房用途、改變工藝流程等“四超兩改”行為以及職工違章違規現象比較突出。盡管安監部門嚴格實施經濟處罰、停產停業整頓等措施，但一些企業仍然以身試法，查處后改，改了又犯。二是企業主體責任長期得不到有效落實。部分企業負責人思想麻痹、安全意識淡薄，重生產、輕安全，重效益，輕投入。部分企業負責人和員工對各類重大安全隱患習以為常，麻木不仁，甚至有些企業安全生產許可證到期后仍然擅自組織生產。三是監管執法上失之于軟和失之于寬。少數執法人員對在執法監管上“失之于軟、失之于寬”，不能嚴格按照煙花爆竹安全監管的法律法規和規章規定要求落實到位。同時，由于執法人員存在業務素質的個體差異，在對同一類、同一性質安全生產違法案例在行政處罰上也會出現裁量不一、寬嚴不一等情況。
基于上述情況，亟需在全市范圍內針對煙花爆竹行業重大安全生產隱患以及嚴重的安全生產違法違規行為的行政處罰建立一種指導性、規范性、適用性的基準，從根本上解決煙花爆竹生產企業監管執法中的“查什么、怎么查，查出來后怎么辦”這個難題。
二、剛性執法和記分管理的主要內容
（一）剛性執法的主要內容
剛性執法是相對于柔性執法、寬松執法而言的。我們提出的安全生產剛性執法是指針對某類具體的安全生產違法行為，給予具體、明確、量化的行政處罰措施，并嚴格近按照行政處罰措施和明確的操作規程實施的一種執法行為，體現了安全生產執法上的更理性、更規范、更公平。結合瀏陽市煙花爆竹安全監管執法的實際，我市出臺了《瀏陽市煙花爆竹行業重大事故隱患行政處罰基準》，這個基準從處罰的具體情形、處罰措施、再次發現隱患處罰的措施一一進行了明確。
1、執法基準
明確了重大安全生產事故隱患和嚴重安全生產違法行為的具體情形（具體見附件1）。一是在1.3級工房從事1.1級工序作業的；二是超范圍生產的；三是違反規定銷毀余廢藥的；四是違法購買、銷售煙花爆竹半成品（亮珠等）的；五是向非法生產戶下單、收購非法生產產品的；七是不服監察指令，出現撕毀封條、阻撓、謾罵執法人員等行為的；入是將廠房生產線出租、分包給無資質單位和個人的；九是特種工無證上崗作業的；十是各股東獨立進行生產的；十一藥物中轉庫、總庫、焙房等嚴重超量的；十二是邊基建邊組織生產的。
2、處罰措施
根據不同情形，責令停產停業后給予15、30、60天等限期整改時限，給予1萬、2萬、3萬、5萬元等不同金額的罰款。同時，對相關責任人員移送公安機關進行處理的情形也進行了明確規定。如操作間、藥物中轉庫、總庫、焙房等嚴重超量的，對超量5倍以上的，處罰款1萬元，責令藥物線停產停業，限期15天予以改正；超量10倍以上的，處罰款3萬元，責令藥物線停產停業，限期30天予以改正。
（二）記分管理的主要內容
1、總則
根據《安全生產法》、《煙花爆竹安全管理條例》、《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》、《湖南省安全生產條例》、《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》、《安全生產違法行為行政處罰辦法》等法律法規，制定《瀏陽市煙花爆竹企業安全生產記分管理暫行辦法》。實行行政處罰與記分相結合的原則，對企業違反有關安全生產法律、法規、規章、標準的行為，除嚴格實行剛性執法、依法給予行政處罰外，同時進行累積記分管理。
2、記分管理程序
累積記分周期為 12 個月，從每年度的 1 月 1 日起計算，至每年度的 12 月 31 日止。每個累積記分周期限定分值為 12 分，依據安全生產違法違規行為的不同情形和危害程度，每種安全生產違法違規行為一次記分的分值不同（具體見附件2），企業同時有兩種以上違法違規行為的，分別計算累加分值。
煙花爆竹生產經營單位涉及記分的，根據轄區負責和行業負責的原則，按照“誰執法、誰查處、誰立案、誰申報”的方法，對符合本辦法記分標準的，在發現違法行為之日起5日內，由各鄉鎮街道、職能部門按記分標準填寫統一的表格（見附件2），經單位行政正職審核后，將記分情況和相關資料報市安委辦統一錄入計算機系統，記分進入系統后予以鎖定，任何人不得擅自變更。
3、記分結果的運用
由市安委辦按季度定期公布企業的記分情況并進行排名。企業在一個記分周期內累積記分達到12分以上（含12分）的，由相關職能部門依法申請辦理暫扣或者吊銷該企業安全生產許可證等相關資質證照。企業在記分周期內累積分達到6分以上（含6分）的，企業負責人、主管安全生產的負責人和專職安全管理人員強制參加為期3天的煙花爆竹安全生產法律法規及相關知識的學習培訓，并得通過考試。拒不參加學習培訓或考試不合格的，同樣可以暫扣或者吊銷該企業安全生產許可證等相關資質證照。企業在一個記分周期內累積記分未達到12分，已按行政處罰決定書內容執行落實的，記分在年度末予以清零；記分未達到12分，但未按行政處罰決定書內容執行落實的，本周期記分轉入下一記分周期。
三、剛性執法和記分管理實施的主要目的
1、規范行政處罰的自由裁量權
我市通過對近10年來煙花爆竹行業各類事故的分析，出臺了12類重大事故隱患處罰基準，在監管執法上做到“抓大不放小”，根據企業違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度，以此決定該違法行為適用的處罰種類和處罰幅度。處罰基準的出臺對行政處罰自由裁量權進行了有效約束和限制，有利于規范行政處罰自由裁量權的行使，確保實施行政處罰時公平、公正地行使自由裁量權，減少行政處罰行為的隨意性，保障了企業的合法權益，樹立了行政機關依法行政、規范執法的良好形象。
2、發揮行政處罰的預防功能
預防和減少違法行為的發生，是實施行政處罰的主要目的。剛性執法將行政目的和意圖明白地表達出來,讓行政相對人清楚地了解法律希望他做什么和不能做什么。《行政處罰法》第五條規定了處罰與教育相結合的原則，要求處罰主體在實施處罰過程中，既要制裁，又要教育違法者。引入記分管理既較好地體現了處罰與教育相結合的原則，又克服了一般行政處罰行為“不教而誅”的缺陷，在保持行政處罰的威懾和保障作用的前提下，進行宣傳教育，體現了人性化執法理念，對提升社會的凝聚力、寬容性、和諧度都有積極的意義。
3、促進生產企業的自我管理
剛性執法中，我們只規定了12類重大隱患，對于存在著大量具有一定社會危害性但又情節輕微、不構成行政處罰的違法違規行為，給監管執法帶來很大的困難。由于這些行為不適用立即行政處罰，使這些行為很容易逃脫法律的監管。記分管理的引入，克服了執行單一起罰點標準過于僵硬的缺陷，不僅考慮單個或單次行為的危害性，還考察違法行為的連續性，即使每次行為達不到行政處罰的標準，但累計起來仍可以適用行政處罰，這樣就避免了一些違法行為逃脫法律約束，有效地減少行政管理過程中出現的監管漏洞，較好地遏制煙花爆竹生產過程中的“四超一改”行為。同時，也使企業切實體會到遵紀守法的重要性，使遵紀守法成為企業的自覺要求和行為取向，促使企業主動減少違法行為，避免更嚴重的違法后果發生。
4、防止企業安全隱患改了又犯
由于我國安全生產監督管理體制的形成時間較短，較之國際上普遍提倡的經濟激勵型監管，目前主要采用“命令——控制”型和“以罰代管” 型的監管模式，企業認為只要處罰了就沒事了，導致企業安全隱患反復出現。將記分管理引入煙花爆竹生產企業安全監管中后，改變以住“偏重于事后管理、以罰代管的政府監管模式”的轉變。可以增強行政處罰的后繼效應，使對違法行為的查處不因“一罰了之”，同時也為對屢查屢犯者從重處罰提供了有力依據，而這既符合“處罰是手段，教育是目的”的原則，也體現了對一般違法者與屢查屢犯者的不同處罰力度。
5、為產業整合提升工作提供依據
引入記分管理制度后，向企業傳遞了明確的信號：只要是誰不守規矩，誰就會被淘汰。因為我們出臺的記分管理辦法規定，相關部門可以查詢企業年度記分情況，作為對該企業的發展評估、分類定級、相關考核決策參考依據。企業在連續3個年度記分周期內有2個年度的累積記分達到6分至11分的，在安全生產許可證有效期滿后，不得直接辦理延期手續。企業在一個記分周期內未記分的，獎勵2分，并轉入下一記分周期，連續三個記分周期未記分的，相關行政職能部門應提高對該企業的分類定級，在辦理證照手續時優先換證，在整合提升時優先保留。這樣，只要根據企業的記分情況結合相應的行政處罰，淘汰、退出制度將由“逆水推舟”變為“順水行舟”。
附件1：
瀏陽市煙花爆竹行業重大事故隱患處罰基準
1、在1.3級工房從事1.1級工序作業的
根據《煙花爆竹安全管理條例》第十一條、第三十七條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：責令停產停業，限期15天予以改正，并處罰款2萬元，再次發現的，責令停產停業，限期30天予以改正，并處罰款3萬元，對違章指揮責任人報行政拘留。
2、超范圍生產的
根據《煙花爆竹安全管理條例》第十一條、第三十七條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：責令停產停業，限期30天予以改正，并處罰款3萬元，再次發現的，沒收違法所得和超范圍生產產品，并處罰款5萬元，對主要負責人報行政拘留。
3、違反規定銷毀余廢藥的
根據《煙花爆竹安全管理條例》第十一條、第三十七條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：未在規定場所按規定方法銷毀余廢藥的，處罰款2萬元；再次發現的，處罰款5萬元，責令停產停業，限期30天予以改正。
4、違法購買、銷售煙花爆竹半成品（如亮珠等）的
根據《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》第四十三條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：責令停產停業整頓，限期30天予以改正，并處罰款2萬元，將相關責任人員移送公安機關處理。
5、向非法生產戶下單、收購非法生產產品的
根據《煙花爆竹安全管理條例》第二十條、第三十八條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：責令停產停業整頓，限期60天予以改正，并處罰款5萬元，將相關責任人員移送公安機關處理。
6、安全生產許可證到期，拒不執行安全監察指令停止生產的
根據《安全生產違法行為行政處罰辦法》第四十四條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：責令停止違法行為，處罰款2萬元；不服指令繼續組織生產的，處罰款5萬元，對違章指揮責任人報行政拘留。
7、不服監察指令，出現撕毀封條、阻撓、謾罵執法人員等行為的
根據《安全生產法》第三十二條、第八十四條、《安全生產違法行為行政處罰辦法》第四十四條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：責令停產停業整頓，限期30天予以改正，處罰款3萬元，對相關責任人員報行政拘留。
8、將廠房、生產線出租、分包給無資質單位和個人的
根據《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》第四十四條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：沒收非法所得，責令停產停業整頓，限期30天予以改正，并處罰款3萬元。
9、特種工無證上崗作業的
根據《安全生產法》第八十二條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：5名以下無證上崗的，處罰款1萬元；5名以上無證上崗的，處罰款2萬元；責令停產停業，限期15天予以改正。
10、各股東獨立進行生產的
根據《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》第四十四條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：暫扣安全生產許可證，責令停產停業整頓，限期30天予以改正，處罰款2萬元。
11、藥物中轉庫、總庫、焙房等嚴重超量的
根據《煙花爆竹安全管理條例》第十一條、第三十七條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：藥物操作間、中轉庫、總庫、焙房超量5倍以上的，處罰款2萬元，責令藥物線停產停業，限期15天予以改正；超量10倍以上的，處罰款3萬元，責令藥物線停產停業，限期30天予以改正。
12、邊基建邊組織生產的
根據《安全生產法》第十七條、第四十條、第八十六條和《湖南省安全生產行政處罰裁量權基準》等規定：同一條生產線、生產區域邊基建邊組織生產的，責令停產停業，限期15天予以改正，并處罰款2萬元。
附件2：
瀏陽市煙花爆竹安全生產管理記分標準
1、煙花爆竹生產經營單位出現如下情況，每次記12分
1.1發生較大以上生產安全責任事故的；
1.2各股東各自獨立進行煙花爆竹生產活動的；
1.3從事禮花彈生產的企業將禮花彈銷售給未經公安機關批準的燃放活動的；
1.4改建、擴建煙花爆竹生產（含儲存）設施未辦理安全生產許可證變更，便投入使用的；
1.5出租、轉讓安全生產許可證的。
2、煙花爆竹生產經營單位出現如下情況，每次記9分
2.1每發生1次死亡2人的生產安全責任事故的；
2.2向非法生產戶銷售、提供黑火藥、引火線、亮珠等有藥原材料和有藥半成品的。
3、煙花爆竹生產經營單位出現如下情況，每次記6分
3.1每發生1次死亡1人的生產安全責任事故的。
4、煙花爆竹生產經營單位出現如下情況，被立行政處罰案查處的，每次記5分
4.1超安全生產許可證核定的產品種類進行生產的；
4.2在1.3級工房或無藥工房從事1.1級工序作業的，或在1.1級工序超員作業的；
4.3違法購買、銷售煙花爆竹半成品（含亮珠、引火線、黑火藥）的；
4.4向非法生產戶下單、收購非法生產產品，或向非法生產戶提供其他便利條件的；
4.5安全生產許可證到期繼續組織生產的；
4.6將廠房、生產線出租、分包給無資質單位和個人的；
4.7不服監察指令，撕毀封條，阻撓、謾罵執法人員的；
4.8操作間、中轉間、總庫、焙房等有藥工房超藥量10倍以上的；
4.9未使用符合規定的危貨車輛運輸煙花爆竹和軍工硝、煙火藥、引火線的。
5、煙花爆竹生產經營單位出現如下情況，被立行政處罰案查處的，每次記3分
5.1違反規定銷毀余廢藥的；
5.2建設項目違反“三同時”規定，或安全距離內邊基建邊組織生產的；
5.3使用或經營的化學原材料經抽檢不符合國家標準的，在生產中使用違禁藥物的；
5.4未按規定辦理相關手續進行煙花爆竹和軍工硝、煙火藥、引火線等危險化學品運輸的；
5.5生產假冒偽劣產品的；
5.6違反國家相關規定生產經營超規格產品的；
5.7未按規定落實職業衛生健康措施，造成職工被確診為職業病的；
5.8發生一般安全責任事故，造成人員重傷，或經濟損失100萬元以上的，在燃放、運輸過程中發生責任事故，造成較大影響的；
5.9操作間、中轉間、總庫、焙房等有藥工房超藥量5倍以上的；
5.10特種工無證上崗作業的（每人次記3分）。
6、出現如下情形，每次加記3分
6.1煙花爆竹生產經營單位出現如上第4.1至4.9條和5.1至5.10條情形，該單位相關人員被刑事拘留或行政拘留的；
6.2國家、省市相關職能部門明查暗訪發現違法違規行為，予以通報批評或曝光，造成不良影響的。
7、煙花爆竹生產經營單位出現如下情況，每次記2分
7.1操作間、中轉間、總庫、焙房等有藥工房超量5倍以下，被相關職能部門立行政處罰案件處罰的；
7.2除以上第1—6類29種情形外，在安全生產方面被相關職能部門立行政處罰案件處罰的。
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